1) 북한 외자투자정책에 대한 이해가 왜 필요할까?
중국경제가 미국경제를 위협할 정도로 성장하면서 중국과 미국이 갈등을 겪고 있다. 그러나 20년 전만 하더라도 중국은 전망 밝은 저개발국 중 하나에 불과했다. 그러나 1980년대 이후 급속한 경제성장을 통하여 미국에 이은 세계 2위의 경제대국이 되었다. 이러한 중국 경제발전은 경제특구개발정책의 성공이 가장 큰 역할을 했다고 평가받고 있다.
‘격동100년 중국’(저자 류쉰 외, 2005년 일빛 刊)이라는 책을 보면 중국의 경제특구의 시작은 우연에 가까운 것이었다. 홍콩에 본사를 두고 있는 중국 국영해운회사의 선반수리소와 물류창고 건설을 검토하다가, 토지가 비싼 홍콩이 아닌 홍콩에서 가까운 서커우(蛇口)반도에 공업구를 설립한 것이 선전(深圳, 심천)경제특구를 만드는 계기가 되었다고 한다.(최고의 정책 : 특구설립 , 예진량, 앞의 책)
북한도 1980년대 이후 국제정세변화, 경제적 어려움을 극복하기 위하여 중국 개혁개방정책의 영향을 받아 합영법을 제정하고, 1992년에는 나선경제무역지대를 지정하는 등 외자유치를 통한 경제발전정책을 추진하였으나, 결과적으로 거의 성과를 거두지 못하였다.
그럼에도 불구하고 북한은 1980년대 이후 외자유치를 통한 경재발전정책을 지속적하고 있으며, 남북관계와 북한내부사정이 어려워진 2010년 이후에도 나선과 황금평-위화도경제무역지대를 개발과 경제개발구법을 제정하고 27개의 경제개발구를 지정하는 등 경제특구개발에 더욱 적극적인 모습을 보이고 있다.
2016년 이후 완전히 단절되었던 남북관계는 2018년 평창올림픽을 계기로 남북정상회담, 북미정상회담이 잇달아 열리는 등 기대를 하게 하였으나, 2019년 2월 하노이 북미정상회담과 10월 스톡홀름에서 열린 북미실무회담이 결렬되고, 년말 코로나19로 인하여 국제적 교류가 중단되면서 남북관계는 안개 속으로 빠져들었다.
그러나 남한경제가 저성장으로 인한 어려움을 극복할 수 있고 새로운 도약을 하기 위해서는 남북경제협력 재개가 필수적이라고 판단된다. 남북경협의 재개로 남북교통망이 연결되면 중국, 러시아, 중앙아시아와 경제협력이 확대되고, 또한 안보적 불안에 의한 국가리스크도 재고될 수 있을 것이다.
남북관계 개선 시 남북경협의 중심은 북한의 인프라 복구와 경제특구개발이 될 것이며, 이러한 사업의 성공적인 추진을 위해서는 북한의 외자유치정책, 경제특구개발 정책, 개발현황 및 성공과 실패요인을 파악하고 대응방안을 마련할 필요가 있다.
2) 1980년대 이전 북한의 경제상황
북한이 본격적으로 사회주의 공업화를 추진한 것은 ‘제1차 7개년계획’(1961년~1970) 및 ‘6개년 계획’(1970~1976) 시기라고 할 수 있다.
6.25전쟁 후 1950년대 말까지 북한은 소련, 중국, 동유럽 등 사회주의 국가의 지원으로 빠르게 파괴된 시설과 경제시스템을 복구에 주력하였다. 1960년, ‘1차 7개년 계획’(1960~1967)을 수립하고 중공업 우선의 경제건설과 군수공업강화를 추진하였다. 그러나 1차 계획은 1960년대의 중소분쟁의 격화, 전후 복구마무리에 따른 사회주의 국가의 지원 축소 등으로 당초 계획을 달성하지 못하였으며, 계획기간을 3년 연장하여 1970년 종료되었다.
1960년대까지 북한은 자급자족인 경제정책을 추구하여 대외무역은 보완적 수단이었으나, 1971년 ‘6개년 계획’을 수립하면서 서방과 교역을 확대정책을 추진하였다. 이러한 정책변화는 몇 가지 요인이 영향을 미쳤다.
우선 1960대 말부터 시작된 동서 데탕트의 영향이 있었다. 미중, 미소관계가 개선되고, 동유럽국가들이 서방과 교류를 확대하고 있었다. 북한도 1970년대 초 여러 유럽 국가들과 국교관계를 수립하거나 무역사무소를 설치하는 등 적극적으로 대외관계를 개선하는 움직임을 보였다. 두 번째는 ‘1차 7개년 계획’(당초 1961~1967)을 기간내에 달성하지 못하였으므로, ‘6개년 계획’을 성공시키기 위해서는 정책의 변화가 필요하였다. 그리고 남한의 급속한 경제발전도 의식하였기 때문이다.
동서데탕트는 남한에도 영향을 주었다. 1972년에는 무역거래법 개정을 통하여 사회주의국가에 대한 수출입이 허용하였고, 1973년 박정희 대통령은 ‘평화통일외교정책선언(6.23선언)’을 발표하였다. 선언의 주요내용은 남북한 유엔 동시 가입, 공산주의 국가에의 문호개방 등이었다. 6.23선언은 사회주의국가와 외교관계수립 등에서 성과를 거두지는 못하였으나, 제한적이지만 사회주의국가와 교역을 시작하는 계기가 되었다. 1976년 남한과 헝가리의 교역액은 37만 달러를 기록하였으며, 폴란드와도 1971부터 교역을 시작한 것으로 알려져 있다. 그러나 1970년대 남한의 사회주의 국가와 교역은 규모가 작고, 간접교역 형태가 많았다. 그러나 이시기 사회주의국가와 교역과 교류는 1980년대 사회주의국가와 교역확대 및 관계정상화에 많은 기여를 하였다.
1970년대부터 1974년까지 북한은 서방으로 외채를 도입하여 대규모 설비투자를 진행하였다. 1970년대 초 북한의 주요 수출품인 원자재의 국제가격이 높았으므로 서방과 교역에서 적자가 발생하였지만, 외채상환은 어려움이 없을 것으로 예상하였으나, 1974년 1차 오일쇼크가 발생하여 국제유가가 급등하였고, 석유를 제외한 원자재 가격이 하락하면서 외채상환이 어려워지게 되었다. 외채의 60%에 달하는 서방국가에게 진 부채상환을 위하여 소련의 지원을 받았다.
북한 1975년 ‘6개년 계획’의 조기달성을 선언하였으나 후속계획을 발표하지 않다가 2년이 지난 1978년 ‘제2차 7개년 계획’(1978~1984)을 발표하였다. 북한은 기존 외채를 상환하지 못하여 추가 외채도입이 어려웠으므로 인민경제의 주체화, 현대화, 과학화를 주요과업으로 선정하고 주체사상에 입각한 자립민족경제건설을 강조하였다. 한편으로는 외채상환이 필요하였으므로 수출확대를 추진하였으나 성과를 거두지 못하였다. 또한 1979년의 2차 오일쇼크로 인하여 소련으로 빌린 외채상환이 불가능할 정도로 경제가 어려워졌다.
3) 1980년대 초반 북한의 상황
북한은 1980년대를 급변하는 국제정세, 남한의 정치상황 변화 그리고 어려운 경제여건 속에서 맞이하였다. 1970년대말 소련의 중거리미사일 현대화, 아프가니스탄 침공 등으로 동서 간의 갈등이 격화되었다. 이의 영향으로 1980년 모스크바올림픽을 서방진영이 보이코트하였으며, 미소 간 군비경쟁이 촉발되었다. 동유럽은 서방과 교역확대, 헬싱키 협정 등의 영향으로 민주화 요구가 커졌고, 1980년 폴란드의 그단스크에서 바웬사의 주도로 독립자치노동조합 ‘연대’가 만들어진 후 민주화시위는 주변국가로 확대되고 있었다. 남한은 1979년 박정희 대통령이 사망한 후 한편에서 민주화에 요구와 신군부의 등장으로 정치적인 불안정성이 커지고 있었다. 2차 오일쇼크로 인하여 전세계가 불황인 상황에서, 북한은 1978년부터 개혁개방 정책을 채택한 중국과 아프가니스탄 전쟁 중인 소련으로 적극적인 지원을 받을 수 없어 경제적이 어려움이 지속되고 있었다.
이러한 상황 속에서 북한은 1980년 열린 제6차 노동당대회에서 김정일을 정치국 상무위원, 비서국 비서, 군사위원회 위원으로 선출하고, 후계자로 공식화하였다. 1980년은 김일성이 69세(1912년생), 김정일이 40세(1941년생)가 되는 해였다.
1980년대 김정일 주도로 경제적 어려움의 타개, 후계자 지위의 공고화 및 남한과의 경쟁 등을 목적으로 여러 새로운 정책을 추진하였다.
김정일을 후계자로 공식화한 1980년부터 북한은 경제발전을 위한 내부적인 변화를 꾀하였다. 노동당 제6차 당대회에서‘1980년대 사회주의 경제건설의 10대 전망목표’을 발표하였다. 10대 전망목표는 전력, 석탄, 강철, 비철금속, 시멘트, 화학비료, 직물, 수산물, 곡물, 해안간척 등이었으며(통일부 국립통일교육원 홈페이지), 제2차 7개년 계획기간(1978~1984)중이었으나, 전망목표가 더 강조되었다. 이 것은 북한이 경제발전을 위한 새로운 정책 추진의 의지표명이었다. 그리고 중앙집권적 경제체제에서 지방의 권한을 확대하기 위하여 도경제위원회제도를 시행(1981)하였고, 연합기업소제도를 전면적으로 도입(1985)하였으며, 기업소와 기관의 독립채산제를 도입하기도 하기도 하였다. 그러니 관료적인 습성, 당중심의기관 및 기업소 운영관행 등으로 인하여 성과를 거두지 못하였다.
그리고 1980년대 초부터 김일성 주석의 70회 생일을 기념하기 위하여 대규모 기념비적 건설사업을 추진하였다. 주체사상탑(1982), 개선문(1982), 인민대학습당(1982년, 도서관), 평양산원(1980, 병원), 창광원(1980, 목욕탕), 청류관(1982, 식당), 빙상관(1982), 창광거리의 아파트(1980년 착공), 서해갑문(1981년 착공) 등이 대표적인 건축물이다.
교육에서 외국어와 과학기술 교육의 강화, 수재교육도입, 고등교육(대학교)의 확대를 추진하였다. 대학교의 입학제도에 시험제도를 도입하였으며, 고등전문학교를 단과대학으로 개편하는 등 대학교를 대폭 증가시켰다. 또한 1958년 반종파 투쟁 후 위축되었던 과학기술중시정책을 다시 추진하였다.
생활소비품의 부족해결을 위하여 1984년 8월 3일 인민소비품운동을 본격적으로 추진하고 지시하였다. 8.3소비품운동은 기관, 기업소, 협동단체에서 유휴자재와 폐기물, 부산물 등을 이용하여 만들도록 한 것을 말한다. 이렇게 생산된 소비품은 국가계획에 포함되지 않고, 개인이 장마당에서 판매할 수 있도록 한 것으로, 생활소비품 부족 현상을 부분적으로 해결하였으며 장마당이 활성화되는 효과를 거두기도 하였다. 그러나 8.3 소비품운동은 부산물이나 유휴자재가 아니라 원자재를 빼돌려서 개인적으로 소비품을 만들어 장마당에 팔거나, 본업보다 소비품 생산에 집중하거나, 소비품을 매점하여 지방에 고가로 되파는 부작용이 발생하기도 하였다.
제2차 7개년계획(1978~1984)이 성과를 거두지 못한 것으로 드러나자, 경제적 어려움을 극복하기 위하여 수출장려정책을 추진하였다. 1984년 열린 최고인민회의(7기)에서 수출액을 1980년 말까지 1984년보다 4.2배 확대한다는 목표를 설정하였다. 수출원천의 확대, 무역의 다양화와 다변화, 신용제일의 원칙이 강조되었으며, 사회주의국가와 우리나라의 자주권을 존중하고 우호적인 자본주의 국가와 경제합작과 기술교류를 발전시킨다는 방침을 발표하였으며, 방침에 따라 1984년 하반기 합영법을 제정하여 발표하였다.
4) 합영법 제정
북한은 1970년대 외채도입을 통하여 경제발전을 추진하였으나, 오일쇼크, 북한의 주요 출품인 원자재가격의 하락으로 인하여 무역적자가 커졌다. 1976년에는 외채규모가 20억 달러~24억 달러(경남대학교 극동문제연구소, 1979, 520~521)에 달하였고 시간이 지나면서 더욱 늘어나 1980년대에는 외채를 상환하지 못하여, 1986년 서방채권단은 북한을 파산국가로 지정하기에 이르렀다. 또한 1984년은 2차 7개년계획의 최종년도임에도 불구하고 실적 발표를 하지 못할 정도로 경제사정이 좋지 못하였다.
북한은 이러한 경제적 어려움에 직면하여 외채상환부담이 없는 직접투자유치를 검토하게 되었으며, 1984년 9월 26개 조항으로 이루어진 ‘합영법’을 제정·공포하였다. 합영법을 제정하기 전인 1984년 1월 개최된 최고인민회의에서 대외경제협력대상으로 사회주의 여러나라와 제3세계 국가(비동맹국가)뿐만 아니라 서구국가를 거론하였으며, 그 후 당간부, 관료 및 지방의 책임자를 중국의 대외개방정책의 대표적인 케이스라고 할 수 있는 선전(深圳, 심천)에 보내어 준비를 하도록 하기도 하였다.(북한경제학습. 연하청, 2002)
사회주의 국가에서 합영법과 유사한 법률은 이미 1960년대에 등장하였다. 1967년 유고슬라비아가 합작투자법을 제정하였으며, 1972년 헝가리, 루마니아, 1976년 폴란드 등이 합작투자법을 제정하였다. 그러나 동유럽국가의 합작투자법은 투자에 대한 여러 제약조건 인하여 성과를 거두지 못하였으며, 이에 따라 1980년대 중반 투자조건을 대폭 개선하고, ‘외국인 투자법’이라는 이름으로 이름을 변경하기도 하였다. 그러나 동유럽에 대한 서방의 본격적인 투자는 1989년 체제전환 후에 이루어졌다.
북한은 합영법을 주로 중국의 중외합자경영기업법(中华人民共和国中外合资经营企业法)을 참조하여 제정하였다. 그리고 1985년 3월, 외국인투자 안정성을 보장하기 위하여 외국인소득세법과 합영법시행세칙을 제정·공포하였다.
합영법에서 권장하는 투자는 공업, 건설, 운수, 과학기술, 관광업 등 5개 분야였다. 특이한 것은 관광이 투자권장분야에 포함되었다는 것이다. 1980년대 초반까지도 북한은 관광에 대하여 부정적으로 인식하고 있었으나, 중국이 관광사업을 활용하여 적은 투자로 외화를 획득한 것을 참조하여 관광을 투자권장분야에 포함한 것으로 보인다.
저개발국에서 경제발전 초기에 관광산업을 활용한 사례는 많다. 1965년 독립한 싱가포르는 경제적 어려움 타개를 위하여 독립 초기에 투자비가 적게 드는 관광산업을 적극적으로 육성하였으며, 경제가 발전한 현재도 관광은 국가의 가장 중요한 산업 중 하나로 자리잡았다. 중국은 개혁개방초기에 적극적으로 관광객(초기에는 주로 교포)을 유치하여 상당한 성과를 거두었다. 북한은 1985년, 홍콩의 단체관광객 입국을 허용하는 것이 시작하여 관광사업을 지속적으로 확대하고 있다.
합영법은 주로 서방기업의 투자유치를 목표로 제정하였으며, 양각도 호텔, 락원백화점, 김만유병원 등의 투자를 유치하였으나, 많은 실적을 거두지 못하였다.
양각도 호텔은 프랑스의 건설회사 베르나르 콩페뇽(CBC, CAMPENON BERNARD CONSTRUCTION)와 합작 투자하여 건설하였다. 1985년 착공하여 10년만인 1995년 개관하였으며, 사업비는 1억 2800만 달러로 추정된다. 47층으로 최상층의 스카이라운지는 회전이 가능한 전망대 식당이다. 현재 고려호텔과 더불어 북한을 대표하는 호텔 중 하나이다.
락원백화점은 북한의 락원무역상사와 재일교포기업 조일상사가 합작으로 투자하여 1985년 2월 개설하였다. 락원백화점은 평양에 본점을 두고 각지에 31개 지점이 있었다고 한다. 현재 락원백화점은 고급수입품을 파는 최고급 백화점으로 북한이 자체적으로 운영하고 있다.
김만유병원은 일본 조총련계 의사인 김만유원장이 22억 엔(약240억 원)을 투자하여 평양 대동강구역 문수거리 대동강변에 1986년 4월 개관하였다. 1980년대 중반 22억 엔을 현재가치로 환산하면 최소한 10배 이상(220억 엔, 2400억 원이상)으로 추정된다. 현재 김만유병원은 부지면적 10만5천㎡, 연건축면적 16만㎡로 16층 건물 3개동과 동위원소치료병동 동물실험실 등 모두 5개동으로 구성돼 있고, 병상은 1천3백 개, 입원실은 2백여 개, 진료과목은 30여 개에 이르며, 북한에서 가장 현대적 시설을 갖춘 병원이다. 북한에서 심장혈관분야에 최고권위를 자랑한다고 하다.
병원을 설립한 김만유원장은 1914년 제주도에서 태어났으며, 31년 만주에서 벌어진 만보산 사건과 관련해 경성에서 일제를 규탄하는 격문을 뿌려, 일본경찰에 잡혀 1년 9개월 동안 감옥생활을 하기도 했다. 1936년 일본에 건너가 의대를 졸업하였고, 53년 도쿄 아다치구에 니시아라이(西新井)병원을 세웠으며 병원산하에 간호전문대학이 있을 정도로 성장하였다. 1977년에는 조총련과학자를 지원하기 위한 김만유재단을 설립하였으며, 1986년에는 22억 엔을 투자하여 김만유병원을 설립하였고, 1990년대 중반 북한이 식량난을 겪자 쌀 1,000톤을 지원하기도 하였다. (계속)
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