[데일리포커스] 두 차례의 9·19 선언과 북한의 위장평화전술

노광철
2018년 9월 19일 오전 평양 백화원 영빈관에서 문재인 대통령과 김정은 국무위원장이 임석한 가운데 송영무 당시 국방부 장관과 노광철 당시 인민무력상이 판문점선언 이행을 위한 군사분야 합의문을 들어보이고 있는 모습. /사진=평양사진공동취재단

칼 마르크스(Karl Marx)는 ‘루이 보나파르트의 브뤼메르 18일’에서 “역사는 반복된다. 한번은 비극으로, 한번은 희극으로”라고 말했다. 한반도에서는 ‘9·19’라는 역사가 두 번 있었다. 2005년 ‘9·19 공동선언’과 2018년 ‘평양공동선언’이 그것이다. 후자는 아직까진 비극으로 결론나진 않았으나 그 조짐이 농후하다. 이 글에서는 ‘9·19 공동선언’과 2018년 평양공동선언의 부속합의서인 ‘판문점 선언 이행을 위한 군사 분야 이행합의서(이하 9·19 군사합의)를 분석 대상으로 삼아 두 차례 ‘9·19’의 의미와 한계, 그리고 향후 과제 등을 살펴보도록 하겠다. 이 글은 북한의 선의(善意)에 희망을 걸기보다는 현실적인 안보 기조가 필요하다는 점을 주장할 것이다.

북한 당국의 군사력 증강을 위한 위장평화공세의 재연

미 시카고 대학의 미어샤이머(John Mearsheimer) 교수는 다른 나라의 의도에 대해 결코 확신할 수 없다는 점을 강조하고 있다. 오늘은 호의적이고 우정으로 충만한 나라가 내일은 적으로 돌변할 수 있다는 것이다. 이는 적대적 감정을 지니고 있는 나라가 특정 목적을 달성하기 위해 일시적으로 우호적인 태도를 취하는 행태를 경계하는 취지로 해석된다.

두 차례의 ‘9·19’는 북한 당국이 핵 능력과 재래식 군사능력을 증강하는 데 필요한 시간을 마련하도록 대외 환경을 원만하게 조성하려 했던 의도에서 비롯됐다고 생각된다. 그 같은 목적을 달성한 후 북한 당국은 어김없이 도발 본색을 드러내며 외부와의 대결 구도로 회귀했다.

9·19 공동성명이 나오기 2년 전인 2003년 1월 10일 북한 당국은 NPT(핵확산금지조약)의 탈퇴를 전격 선언했다. 그리고 2005년 2월 10일에는 핵보유를 선언했다. 당시는 6자회담이 진행되고 있던 시기라 회담 참가국들은 상당한 충격을 받았다. 6자 회담 참가국들은 북한의 비핵화를 달성하기 위해 제4차 6자회담을 개최하고 9·19 공동성명을 체결했지만, 북한 당국은 이듬해인 2006년 7월 4일 미국 독립기념일에 대포동 2호를 비롯한 탄도미사일 6발을 쏘아댔고 석 달 후인 10월 9일에는 1차 핵실험을 전격 실행한 바 있다.

이렇게 볼 때 9·19 공동성명은 1년이 채 못 돼 사문화한 것으로 해석할 수도 있다. ‘9·19 공동성명’은 북한의 비핵화를 주목적으로 체결된 것이지만 북한 당국이 1차 핵실험을 강행하면서 그 목적 자체가 무색해졌기 때문이다. 북한 당국은 9.19 공동성명을 체결함으로써 6자 회담 참가국들을 방심하게 만든 후 핵실험을 은밀히 추진했던 것으로 볼 수 있다. 실제로 북한 당국은 이전해인 2004년 2월 26일 제2차 6자회담 자리에서 핵 폐기 대상을 ‘핵무기 계획’에 한정하고 핵의 평화적 이용은 폐기 대상에서 제외해야 한다고 주장한 바 있었는데 이는 핵무기 개발을 위해 시간을 벌기 위한 명분용이었던 것으로 판단된다.

9.19 군사합의 역시 배경은 대동소이하다. 평양공동선언과 앞서 체결됐던 4·27 남북정상회담도 모두 이전 해에 북한과의 첨예한 군사적 대치 이후에 있었다는 사실을 기억할 것이다. 9·19 군사합의가 나오기 직전 해인 2017년 11월 29일에는 북한 당국이 핵 무력 완성을 선언하기도 했다. 그런데 이듬해인 2018년 새해 벽두부터 김정은의 신년사를 필두로 남북관계 개선과 미북관계 개선이 숨 가쁘게 진행되더니, 그 해에만 세 차례의 남북정상회담과 사상 최초의 미북정상회담까지 개최됐고 9·19 군사합의 역시 그와 같은 격동의 물결 속에서 파생된 것이다.

그러나 지난해 2월 하노이에서 열린 2차 미북정상회담의 결렬을 계기로 북한 당국의 태도는 돌변했다. 한국을 포함한 외부세계와 대결 구도로 회귀한 것이다. 그 해 3월부터 북한 당국은 북한판 이스칸데르(Iskander), 북한판 에이태킴스(ATACMS), 대구경 조종방사포, 초대형 방사포 등 이른바 미사일 4종 세트를 집중적으로 시험 발사하더니 급기야 올해 3월 29일 6연장 방사포의 발사시험을 계기로 미사일 4종 세트의 개발에 성공했다는 평가가 나오고 있다. 이 같은 단거리 미사일 4종 세트의 개발은 현재 실전배치 전(前) 단계지만 대단히 단시간에 이뤄졌다는 점이 특징적이다. 또한 이 미사일들은 사거리가 단거리라는 점에서 한국 위협용이었다. 이에 앞서 지난해 11월 25일 북한군이 서해 접경지역에서 해안포 사격을 실시한 것에 대해 한국군은 북측이 9·19 군사합의를 위반했다고 최초로 인정하기도 했다. 9·19 평양공동선언과 군사합의 이후 군사적 대결의 종식과 한반도 평화를 희구하는 한국인들의 열망을 이용하여 북한 당국은 한국을 위협하는 재래식 군사력의 증강에 매진했던 것이다.

북한 당국의 입장에서 보면 9·19 공동선언은 최초의 핵실험을 준비하기 위해, 그리고 9·19 군사합의는 한국을 위협할 수 있는 미사일 4종 세트의 완성을 위해 집중적인 시간이 필요했을 수 있다. 이 같은 목적 달성을 위해선 한국과 국제사회의 이목을 다른 데로 분산시켜 안정적인 국제환경이 조성돼야 했기에 북한 당국은 두 차례의 위장평화전술을 구사했던 것으로 볼 수 있다. 요컨대 두 차례 9·19가 지닌 의미는 북한 당국의 위장평화전술을 다시금 확인시켜 준 데 있다고 하겠다.

초대형 방사포
북한 노동당 기관지 노동신문 등 북한매체가 지난해 11월 28일 김정은 북한 국무위원장의 참관 하에 초대형 방사포 연발시험사격을 진행했다고 보도했다. /사진=노동신문 캡처

북한 당국에 일방적이었던 두 차례의 ‘9·19’

두 차례의 ‘9·19’가 북한 당국이 핵, 재래식 군사 능력을 증강하는 데 필요한 시간벌기용으로 합의된 것이었다면, 거기에는 상당한 문제점이 내재해 있다고 할 수 있다. 9·19 공동성언과 9·19 군사합의에는 공히 북한 당국에 일방적으로 유리한 내용이 다수 포함돼 있다는 한계가 있다. 이는 합의 이후 실현 가능성을 어둡게 만든 주된 요인이었다.

9.19 공동선언의 가장 큰 문제점은 제5항에 명기된 내용이다. 여기서는 6자가 ‘공약 대 공약’ ‘행동 대 행동’의 원칙에 입각하여 단계적 방식으로 합의 이행을 위해 상호협의된 조치를 취할 것을 규정하고 있다. 이 같은 규정은 오늘날까지 북한 당국이 미국 정부와 핵 협상을 벌이면서 주장하고 있으며 협상을 표류하게 만드는 핵심 요인이 되고 있다.

‘행동 대 행동’ 원칙은 동시행동의 원칙을 규정하는 것이다. ‘행동 대 행동’이라는 개념은 북한의 핵 폐기 관련조치와 미국 등 나머지 회담 참가국들의 보상을 대등하게 취급하고 있다. 그 결과 의미에 있어 핵 폐기와 보상의 제공은 등가적인(equivalent) 행동이 되고 있다. 이 같은 문제점 때문에 보상(compensation)이라는 단어는 ‘상응조치(corresponding measures)’ 또는 ‘상호조율된 조치(coordinated measures)’ 등으로 대체 사용됐지만, 그 내용에 있어서는 여전히 불법적인 행동에 보상을 제공한다는 점에서 국제규범에 벗어난다는 논란을 제기했다.

‘행동 대 행동’ 원칙은 상호신뢰가 결여돼 있는 두 행위자의 약속 이행 순서를 둘러싸고 불신의 골을 메우지 못한다는 문제도 드러냈다. 예컨대 2005년 12월에 개최된 제5차 6자회담에서 미국의 대북 방코 델타 아시아(Banco Delta Asia: BDA) 제재와 9·19 공동성명의 이행순서를 둘러싼 북한 이견 주장으로 북핵문제가 교착상태에 빠진 적이 있었다. 이윽고 이듬해인 2006년 10월 9일 북한 당국은 1차 핵실험을 강행함으로써 북핵문제는 최악의 상태로 진입하게 됐다.

9·19 공동성명에서 규정한 단계적 비핵화 방식이라는 방법론과 관련된 내용도 문제점을 지니고 있었다. 북한의 협상전술 가운데 하나인 이른바 ‘살라미 전술(salami tactic)’에 이용당할 개연성이 짙었기 때문이다. 살라미 전술이란 협상 국면을 최대한 잘게 자르고 각 단계마다 보상을 요구해서 핵 포기 기간은 최대한 늘리고 보상은 극대화한다는 전술로 이해된다. 실제로 북한 당국은 9·19 공동성명에서 나온 3단계 해결방안과 관련해서 매 단계마다 자신의 조치에 대한 보상을 취하고 회담 과정을 최대 2020년까지로 15년간 지연시킬 수 있는 환경을 조성하는 데 성공했다.

그간 북핵문제를 난항으로 이끌었던 북한 당국의 ‘행동 대 행동’ 혹은 단계적 해결 주장은 현재에도 계속되고 있다. 지난해 미북 간에 개최된 하노이 정상회담과 스톡홀름 실무협상이 결렬된 것도 따지고 보면 ‘행동 대 행동’ 원칙을 둘러싼 양측의 이견과 갈등의 골이 깊었기 때문이다. 최근에는 지난 7월 10일 김여정이 장문의 담화에서 미국의 접근법이 ‘적대시 철회 대 조미협상 재개’라는 ‘등가적’인 행동 대 행동으로 전개돼야 한다고 주장했다. 실패로 귀결된 하노이 북미 정상회담에서 제기됐던 ‘영변 핵 폐기 대 일부 제재 해제’ 카드라는 ‘非등가적’ 제안에는 더 이상 관심이 없다는 것이다.

그로부터 13년 후에 체결된 9·19 군사합의 역시 많은 문제점을 노정하고 있었다. 9·19 군사합의에서도 북한 당국은 자신들에게 유리한 방향으로 합의를 관철시킴으로써 한국군과 주한미군의 정찰, 감시 태세 등 전력 약화가 우려된다.

9·19 군사합의에는 정전협정 체결 이후 처음으로 육, 해, 공 등 한반도의 모든 영역에서 남북한 간 적대행위 중단 구역이 설정됐다. 이를 두고 사실상의 ‘종전선언’이라는 평가도 있었고, 한반도에 항구적 평화가 정착될 수 있는 첫걸음을 뗐다는 분석도 등장했다. 그러나 전체적으로 볼 때 9·19 군사합의는 한미연합방위태세 및 한국군의 독자 방위 능력을 심각하게 저해할 위험 요인을 내포하고 있었다.

먼저 비무장지대(DMZ) 군사분계선을 중심으로 비행금지구역을 설정한 조항(1조 3항)은 한미 양측이 압도적 우위를 점하고 있는 정찰 능력을 약화시켜 북한의 장사정포 감시에 커다란 공백이 생길 수 있다. 당시 합의에서 북한 당국은 수도권을 겨냥하고 있는 340여 문의 장사정포를 후방으로 철수시키겠다는 언급을 한 적이 없다. 국방부에 따르면, 휴전선 일대에 배치한 장사정포는 170mm 자주포와 240mm 방사포 등 최소 1100여 문이다. 게다가 최근 개발 완료된 300mm 방사포는 중부지역까지 공격이 가능하다고 한다. 군사 합의가 이행되면 장사정포도 후방으로 철수할 수 있을 것이라는 희망을 피력했지만, 그 이행이 당연한 것으로 간주되어 실행되리라는 보장은 없다.

둘째, 비무장지대(DMZ) 내 감시소초(GP)를 철수한다는 내용(2조 1항)도 논란의 소지가 있다. 남북한은 먼저 11개씩의 GP를 시범적으로 철수하고, 나중에는 모두 철수한다고 합의했지만, GP의 숫자가 북한은 160여 곳으로 한국(60여 곳)의 2배 이상이기 때문에 GP의 기계적인 동수 감축은 한국에게 불리하다. 지난 6월 김여정의 막말 이후 남북관계가 경색되자 북한군은 9·19 군사합의에 따라 폭파했던 일부 GP를 복구하는 작업에 나서기도 했고, 이에 앞서 5월 3일에는 강원도 철원 DMZ 내 우리 측 GP에 사격을 가하기도 했다. 이 같은 도발은 북측이 먼저 9·19 군사합의를 파기하겠다는 의도로 보인다.

셋째, 앞서 언급한 조항들과 공동경비구역(JSA)의 비무장화(2조 2항) 등 9·19 군사합의는 모두 주한미군 및 유엔군사령부와 협의가 필요한 사안들이다. 공동경비구역을 포함한 비무장지대 일대가 유엔사 관할구역이고 주한미군은 대북 경계를 위해 U-2정찰기와 그레이 이글(Gray Eagle) 무인기 등을 운용하고 있기 때문이다. 이에 따라 한미 간에도 불협화음이 발생할 소지가 있었다.

넷째, 동서해 지역을 평화수역으로 만들어 사격과 훈련을 금지하고 공동어로 활동을 보장한다는 부분(3조)도 북한 주장이 많이 반영된 것이다. 한국이 양보하는 수역이 더 넓어져서 불리하게 되고, 백령도를 비롯한 서북 5개 도서의 군사 활동도 크게 제약되기 때문이다. 또한 합의에 따라 NLL 부근 해역과 서해5도에서 북한의 기습공격에 대비한 해군과 해병대의 훈련 등도 사실상 중지됐다. 이 얘기는 북한군 특수부대가 평화수역 내에서 어로활동을 가장하고 있다가 한국 서해안 지역에 침투하면 치명적인 타격을 입을 수 있다는 뜻이다. 실제로 북한군은 지난 6월 남북관계가 경색됐을 당시 서해에서 해안포 포문을 개방하기도 했는데, 이는 서해 북방한계선 일대를 평화수역으로 만들어 우발적인 군사적 충돌을 방지한다는 9·19 군사합의의 3조를 정면으로 위반할 소지가 있는 행위였다.

다섯째, 시범적 공동어로구역의 설정(3조 2, 3항), 한강 하구의 공동이용(4조 4항) 등의 규정은 유엔안보리나 미국의 대북제재와도 충돌할 가능성이 있다. 여섯째, 유엔군 사령부와 주한미군을 배제하기 위한 의도로 남북군사공동위원회의 설치와 가동을 규정한 조항(1조 1항)까지 삽입됐으나 현재까지 실현되지 않고 있다. 추측컨대 이 조항은 북측의 의도가 반영된 것으로 생각된다.

결국 9·19 남북 군사합의는 액면 그대로만 받아들이기에는 미심쩍은 부분이 너무도 많다. 우리 측 전력을 약화시키고 군사안보에 심각한 타격을 가할 위험성이 존재하고 있는 것이다.

정리하자면, 9·19 공동성명과 9·19 군사합의는 북한 당국의 위장평화공세에 말려든 측면이 농후하다. 합의 문구만을 볼 때, 두 차례의 ‘9·19’에는 한반도 비핵화와 평화를 담보해낼 수 있는 훌륭한 내용들이 포함됐지만, 실행 가능성은 요원하다. 그것은 합의 이후 북한 당국이 보여줬던 도발 행태에서 고스란히 나타나고 있다.

지난 6월 19일 오후 인천 강화군 평화전망대에서 바라본 북한 황해북도 개풍군 해안 초소에서 북한군이 근무를 서고 있다. /사진=연합

미래의 ‘9·19’를 위하여

김대중, 노무현 전 대통령은 ‘한반도의 평화와 번영’이라는 미래 비전을 제시했다. 문재인 대통령은 두 전직 대통령의 철학을 계승하고 그것을 실현시키려 한다는 점에서 현 정부는 ‘back to the future’를 추구하고 있다고 볼 수 있다. 현 정부가 한반도에 짙게 드리워진 ‘공존의 그늘’을 걷어내고 한반도의 밝은 미래를 실현시킬 수 있는가의 여부는 전적으로 북한의 태도 변화에 달렸다고 해도 과언이 아니다.

북한의 태도 변화란 한국을 비롯한 국제사회를 위협하는 군사력의 증강을 포기하고 책임있는 국제사회의 성원으로 참여하는 것이다. 이를 위해선 군사력, 특히 핵무기의 보유가 비대칭 전략무기이자 체제수호의 보검이라는 그들의 신념을 단념케 할 필요가 있다. 두 차례의 ‘9·19’가 이 같은 북한 당국의 잘못된 인식을 바로잡지 못했다면 향후에는 다른 접근법을 모색해야 한다.

이와 관련하여 최근에 한미 미사일 지침 개정을 통해 중장거리 탄도미사일의 보유가 가능해졌고, 군사위성 등 독자적인 군사정보 시스템을 구축할 수 있게 된 점은 국가안보를 위해 상당히 고무적이다. 또한 국방부가 최근 발표한 ‘2021-2025 국방중기계획’에서 수도권을 겨냥한 북한의 장사정포를 막을 ‘한국형 아이언돔’의 개발에 착수하고 4천 톤급 원자력 추진 잠수함과 3만 톤급 경항모의 개발을 시사한 점도 매우 뜻깊은 결정이다. 북한 당국이 핵무기를 비대칭 전력으로 확신하고 있는 점을 감안하면 그것을 상쇄하기 위해 독자 핵무기 개발도 심각하게 고려해봐야 한다. 한국의 핵보유로 핵무기가 더 이상 북한 당국에 비대칭 전력으로서의 의미를 상실한다면 그들의 태도 변화 가능성도 현재보다는 높아지리라 생각된다.

서두에서 언급한 역사의 반복 명제를 따를 경우, 한 차례 비극으로 재연되고 있는 ‘9·19’는 또 한 번 반복될 수 있을 것이다. 그것이 반드시 9월 19일이 아니라 다른 날짜에 이뤄지더라도 미래의 ‘9·19’는 코미디(희극)가 아닌 진정한 해피 엔딩으로 귀결됐으면 하는 바람이다.

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