北核 프로세스, 5가지 정책제언

▲ 9월 19일 6자회담 공동합의문이 채택됐다.

7월 26 – 8월 7일에 이어 9월 13-19일간 속개된 제4차 6자회담은 6개조의 공동발표문(joint statement)를 생산하고 막을 내렸다.

제1조에서 북한은 모든 핵무기와 현존 핵프로그램들을 포기하고 조속한 시일내 NPT와 안전조치에 복귀할 것을 약속했고, 미국은 재래 및 핵군사력으로 북한을 공격하지 않을 것을 약속했다. 남북한은 비핵화공동선언 준수이행을 약속했고, 북한을 제외한 5개국은 적절한 시기에 대북 경수로 제공을 논의하기로 했다.

제2조에서 미국과 북한은 상호간 주권존중과 평화공존을 확인하고 각자 정책에 따라 관계정상화 조치를 취해나가기로 했다. 북한과 일본도 관계정상화 조치를 취하기로 했다. 제3조에서 5개국은 대북 에너지 지원 용의를 밝혔으며, 한국은 200만kw 전력의 대북송전 제안을 재확인했다.

제4조에서는 직접당사국들이 별도의 포럼에서 한반도 평화체제 구축을 논의하기로 했고, 제5조에서는 공약 대 공약 그리고 행동 대 행동 원칙에 입각하여 합의이행을 위한 상호 조율된 조치를 취하기로 약속했다. 마지막으로 제6조에서는 제5차 6자회담을 11월초 베이징에서 개최하기로 합의했다.

배경과 성과

이번 회담을 한 마디로 결산한다면 “핵해결의 목표와 원칙을 밝힌 의미있는 출발점이나 향후 어려운 과제를 남기고 있다”라고 표현할 수 있다. 이번 공동발표문이 나오게 된 배경으로는 네 가지를 들 수 있다.

첫째, 부시 행정부가 북한에게 어떤 원자로도 허용할 수 없다던 종전의 자세에서 한발 물러서 경수로 공급 문제에 신축성을 보였다. 부시 대통령으로서는 이라크 문제로 국내 지지기반이 흔들리는데다 허리케인 카트리나의 후유증까지 겪었기 때문에 북핵을 방치한 채 시간을 보내는 것이 정치적으로 부담스러웠을 것이다.

둘째, 중국이 과거보다 더 전향적 자세를 보였다. 제3차 6자회담까지 중국은 적극적으로 6자회담을 주선하되 북한에 대한 압박은 자제하는 애매한 자세를 취했지만, 이번에는 공동발표문을 내기위해 전례 없이 집요한 노력을 경주했다.

세 번째로는 한국의 촉매역할을 들 수 있다. 한국은 차관급 회담 및 제16차 장관급 회담을 통해 우호적인 분위기를 조성했고, 200만 kw의 전력공급을 제안하여 북한의 관심을 유발했으며, 외교통상부의 대미 중재도 제 역할을 해냈다. 넷째, 북한으로서도 국제사회의 반북여론 악화와 미국의 대북제재 가능성을 염두에 두고 있었을 것이며, 일정한 성과를 내지 않으면 경제난 등 내부문제도 더욱 악화될 것으로 우려했을 것이다.

공동발표문은 여러 차원에서 일단 긍정적인 출발점인 것으로 평가될 수 있으며, ‘핵해결’ 자체는 아니더라도 ‘핵해결을 향한 징검다리’의 의미는 충분히 가진다. 특히 북한이 주장했던 ‘평화적 핵이용권’ 부분이 적절하게 절충된 것이 최대의 성과였다. 즉, 미국으로서는 그 동안 주장해왔던 ‘모든 핵포기’를 얻어낸 것이며, 북한으로서도 조건부이긴 하지만 경수로를 얻어낼 가능성을 확보했다.

그러면서도 개념상 군사적 잠재력과 무관한 최소범위의 평화적 핵이용권, 즉 농축과 재처리가 명백하게 배제된 경수로 제공만을 담고 있다는 점에서 성공적인 절충이 이루어진 것으로 볼 수 있다. 아울러, 통일 후까지를 생각한다면 남북이 군사적 의혹과 무관한 최소범위의 평화적 핵이용권을 각자 발전시켜나가는 것이 해롭지 않다.

한국의 핵외교 위상이 높아진 것도 빼놓을 수 없는 성과다. 북한의 평화적 핵이용권 주장에 대해 국내에서는 “무조건 인정해주어야 한다”는 낙관론과 “조건부로 인정해주어야 한다”는 신중론이 있었고, 미국에서는 “어떠한 경우에도 북한에 원자로를 주어서는 안 된다”라는 강경론과 “선 핵포기를 해야 검토할 수 있다”라는 온건론이 있었다. 외교부는 한국의 신중론과 미국의 온건론을 묶어 하나의 안으로 만드는데 성공했다.

물론 미국내 강경론자들은 이러한 절충에 불만을 가지고 있을 것이기 때문에 한국의 중재역할이 한미관계에 미칠 장기적 영향은 좀 더 두고 보아야 할 대상이다. 북핵 문제가 해결되면 남북관계의 확대, 한미 이견의 해소 등에 도움이 되며, 북핵이 일본의 군사력 강대화를 부추기는 축발요인이 된다는 점에서 동북아 안정에도 기여하게 될 것이다.

북한이 NPT를 탈퇴하고 핵보유를 선언한 나쁜 선례라는 점에서 북한이 NPT와 안전조치로 복귀하는 것은 국제핵질서의 유지를 위해서도 매우 바람직하다. 공동발표문은 이런 가능성을 비쳐주었다.

미진함과 아쉬움

그럼에도 냉정한 평가를 위해서는 공동발표문이 포함하고 있는 문제점들을 직시할 필요가 있다. 물론 이는 잘못되었다는 지적과는 무관하다. 완벽하고 상세한 합의를 끌어내려했다면 공동발표문 생산 자체가 불가능했을 것이기 때문에 ‘창조적 모호성’은 상당부분 불가피했었다. 그럼에도 문제점 자체를 직시하는 것은 언제나 중요한 일이다.

첫째, 북한이 ‘모든 현존하는 핵프로그램의 포기’를 약속했으나 ‘모든’이라는 표현은 농축 프로그램과 관련한 시비를 일으킬 여지가 있다. 미국은 당연히 농축도 포함되는 것으로 이해할 것이나 북한으로서는 존재를 부인한 것이기 때문에 나중에 가서 포기대상이 아니라고 우길 가능성이 있다.

둘째, ‘포기(abandon)’이란 표현도 ‘폐기’나 ‘해체’에 비해 모호하고 북한이 주관적 판단이 개입할 여지가 있어 후일 모든 핵시설의 물리적 해체를 원하는 미국과 분쟁을 초래할 가능성이 있다.

셋째, ‘적절한 시기’라는 표현이 내포하는 애매성은 향후 핵협상을 좌초시킬 수 있는 최대의 함정이 될 수 있다. 공동발표 다음날 북한 외무성은 “경수로 제공 없이는 핵억제력을 포기하지 않을 것“이라고 밝혀 일순간 찬물을 끼얹었는데, 이는 북한의 선 투명성 조치에 따라 경수로 제공을 논의하는 것으로 이해하고 있을 미국의 견해와는 정면으로 대립된다. 북한이 이 주장을 고수한다면 향후 핵협상은 난항을 겪을 것이며, 핵문제가 원점으로 되돌아가는 것은 시간문제일 것이다.

넷째, ‘행동 대 행동’이라는 표현도 시비를 촉발할 수 있다. ‘말 대 말, 행동 대 행동’이란 표현은 지난 핵협상에서 북한이 즐겨 사용해온 것으로 동시성을 강조할 때 사용되었다. 북한이 이를 근거로 “NPT 복귀와 동시에 경수로 제공이 이루어지고 수교조치가 취해져야 한다”라고 주장한다면 북한이 먼저 NPT에 복귀하고 국제사회의 신뢰를 득하는 조치를 취해야 한다고 믿고 있는 미국은 ‘각자의 정책에 따라’라는 표현을 들고 나와 북한과 맞설 가능성이 있다.

다섯째, “별도의 포럼에서 한반도 평화체제 구축을 논의한다”는 대목도 주의를 끈다. 일부 언론은 이를 두고 “미국의 입장이 반영된 것”으로 보도했으나, 미북간 평화체제 구축은 북한이 오랫동안 주장해온 것으로 북한의 입장이 반영된 것으로 봐야 한다. 때문에 이 표현은 ‘양날의 칼’이 될 수 있다. 북한이 좋은 동기를 가지고 접근한다면 핵해결과 함께 한반도의 항구적인 평화와 안정을 향한 논의의 장이 될 수 있지만, 나쁜 동기를 가지고 있다면 ‘한미동맹 철폐’와 ‘주한미군 철수’라는 종래의 주장을 관철시키기 위한 도구로 전락할 것이다.

여섯째, 대북 에너지 지원과 관련한 5국간 경비분담 원칙 같은 것이 어렴풋하게라도 기술되지 않은 것도 아쉽다. 핵문제가 한반도 안보문제이기도 하지만 국제문제로서의 성격이 오히려 더 강하다는 점을 감안한다면, 종전처럼 한국이 경수로 경비의 70%를 부담하는 방식이 반복되어서는 안 되기 때문이다.

향후 과제

문제는 지금부터이다. 앞으로 남은 과제가 더 복잡하고 어렵기 때문이다. ‘창조적 모호성’이 공동발표문 단계에서는 불가피했겠지만 상세한 이행사항과 함께 이행의 순서와 타이밍을 담을 이행협정에서는 그러한 모호성이 허용되어서 안 될 것이다.

북한의 NPT 복귀와 사찰재개 절차와 방법을 정하는 일, 미북관계 및 일북관계 정상화의 조건과 수순을 정하는 일, 경수로 및 여타 에너지 지원과 관련한 절차와 방법에 합의하는 일 등은 결코 쉬운 일이 아니다. 사찰과 관련해서는 북한이 스스로 존재를 인정한 핵무기의 확인, 해체, 검증 등은 까다로운 의제가 될 것이다. 확인ㆍ해체되지 않고 남겨진 핵무기는 후일 북한의 또 다른 ‘전략적 모호성 게임(policy of strategic ambiguity)’을 가능하게 하는 골치덩어리로 남을 수 있다.

미국이 존재를 의심하지만 북한이 부인하고 있는 농축 프로그램의 처리문제도 간단하지 않을 전망이다. 북한이 NPT 복귀에 이어 추가의정서(Additional Protocol)에 가입할 것인가 하는 문제도 이제부터 다루어야 한다. 신고한 시설에 대해서만 사찰을 하는 통상적인 사찰로는 집요한 핵무기 개발 의지를 가진 나라의 비밀스러운 핵프로그램을 모두 들여다 볼 수 없다는 것은 지난 1990년대 초반 북한이 잘 보여준 바 있다.

아울러, 상세한 이행협정이 성공적으로 타결되었다 하더라도 이행이라는 단계가 남는다. 북한이 이미 남북한 비핵화공동선언 및 제네바핵합의라고 하는 법적 구속력을 가진 합의를 위배했다는 사실을 감안한다면 이제는 북한의 이행을 확인하기 전까지는 섣불리 감동받지 않겠다는 야무진 자세를 가다듬을 필요가 있다.

정책수립을 위한 제언

향후 성공적인 핵해결에 매진해야 하는 정부당국에 건의할 내용은 다음과 같다.

첫째, 과도한 의미부여나 확대해석을 경계하고 냉정한 자세를 견지해야 한다. 두 회사 간의 합작사업에 비유한다면 양해각서 교환은 미소를 머금게 할 수 있는 진전이며, 본 계약서 체결은 기립박수를 보낼만한 일이고, 본 계약서가 이행되면 축배를 들 수가 있다. 지금은 미소를 머금을 때이지 결코 기립박수를 보내거나 축배를 들 때가 아니다. 정부는 출발선이 만들어졌지만 이제부터 달리기가 시작된다는 자세로 이행협정을 위한 협상에 임해야 할 것이다.

예를 들어, 한국의 중재력이 높아진 것은 사실이나 이를 과대평가하는 것은 바람직하지 않다. 북핵문제의 운명을 결정짓는 최대의 변수는 여전이 워싱턴과 베이징을 잇는 미중관계의 축이다. 일부 학자들은 이번 공동발표문을 ‘제네바합의보다 적용범위가 확대되고 구속력도 강화된 것‘으로 설명하고 있으나, 구속력이 강화되었다는 부분은 정확하지 않다.

엄밀히 말해 공동발표문은 정치적 구속력을 가지지만 법적 구속요건을 갖춘 제네바합의문보다 더 구속력이 있다고 보는 것은 무리이다. 때문에 상세한 로드맵을 포함한 이행협정이 서명되기 이전에 ‘핵타결’을 운위하는 것은 너무 앞서 나가는 일이 된다.

비슷한 맥락에서 이번 공동발표문을 두고 “미국이 북한과 공존 의지를 확고히 한 것”으로 보는 것도 아직은 성급하다. 공동발표문의 내용은 모두가 ‘조건부’ 의미를 담고 있다. 미국의 불가침 약속이나 대북수교 언급은 북한의 핵포기와 완전한 핵투명성 보장을 전제로 하는 것이며, 미국이 경수로 공급의 여지를 허락한 것은 ‘확고한 공존의지’라기보다는 북한의 핵보유가 현 국제 핵질서와 미국의 안보에 위협이 될 수 있다는 판단 하에 핵포기를 끌어내기 위한 고육지책이었다.

아울러, 일부 학자들은 북한이 “한반도 비핵화는 김일성 주석의 유훈”이라고 말한 것을 두고 핵해결 의지를 반영한 것으로 판단하고 있으나, 북한이 언급한 비핵화는 국제 핵정치에 있어서의 비핵지대(NWFZ)를 지칭하는 것으로 미국의 대한(對韓) 핵우산 제거에 초점이 맞추어진 발언일 가능성이 높다.

둘째, 핵해결 프로세스는 국민적 합의를 토대로 추진되어야 하며, 특히 막대한 경비가 수반되는 대북지원 계획들은 국민으로 하여금 정확한 예측을 할 수 있도록 해주어야 한다. 애초에 정부는 “200만 kw 송전은 경수로 공사의 영구중단을 전제로 한 것”이고 비용에 대해서도 “경수로 지원을 위해 쓰려고 했던 돈을 쓰면 된다”고 말했지만, 이번 공동발표대로 대북지원이 이루어진다면 그 보다 훨씬 더 많은 돈이 들어갈 수 있다.

셋째, 대북송전이 북한의 군사력을 강화시키는 측면이 있다는 점을 유의해야 한다. 핵해결을 위해 긴요하고 남북관계 발전에 필요하다면 전력을 제공하는 것은 필요하지만 전력이 전략물자라는 사실까지 간과해서는 안된다. 일부에서는 “통일비용이므로 아까워할 필요가 없다”는 주장을 개진하고 있으나, 이는 ‘절반의 정답’일 뿐이다. 한국이 제공하는 전력이 북한의 화학, 기계, 조선, 소재산업 등에 공급된다면 이것이 북한의 군사력이 되어 돌아올 가능성은 얼마든지 있다. 때문에 전력에 대해서도 분배의 투명성을 강구할 필요가 있으며, 이 점에 대해서 정부는 할 수 있는 데까지 최선을 다해야 할 것이다.

넷째, 향후 핵심적 협상대상인 경수로 제공문제와 관련하여 미국과도 힘든 협상을 예상해야 한다. 예를 들어, 북한이 핵투명성 조치를 취함에 따라 경수로 제공이 본격 논의되는 경우 신포 부지의 재사용을 반대하는 미국을 설득해야 하는 과제가 있다. 미국의 대북 불신은 충분히 이해할 수 있으나, 농축과 재처리가 배제된 원자로의 제공은 핵무기 잠재력과 거리가 멀다는 점을 집중적으로 강조해야 할 것이다. 당연히, 기왕에 경수로를 주기로 한다면 가장 경제적인 방법을 택해야 하며, 자원의 사장을 막기 위해서라도 이미 1/3의 공정을 진행시킨 신포 부지의 재사용은 불가피하다. 미국이 끝까지 신포 부지의 재사용에 반대하더라도 정부로서는 반드시 설득해야 할 것으로 판단된다.

다섯째, 최악의 상황도 염두에 두어야 한다. 이와 관련하여 역시 중요한 것은 북한과 미국의 향후 행보이다. 북한으로서는 일단 대북제재를 피하고 국제적인 반북여론을 진정시키기 위해 이번 발표문에 서명했지만 아직도 핵보유국 지위에 대한 미련을 가지고 있을 가능성이 있다. 그렇다면 북한이 공동발표문 타결 다음날 발표문 내용과 상반되는 ‘선 경수로 제공 후 핵억제력 포기’를 밝힌 것도 경수로의 협상과 건설을 위해 많은 시간이 필요하다는 점을 감안하여 오랫동안 핵포기를 거부할 수 있는 빌미를 만들 생각이었는지도 모른다(물론 필자는 이것이 기우이기를 바라고 있다).

이런 불확실성은 미국 쪽에도 있다. 국내외적으로 정치적 입지가 좁아진 부시 대통령으로서는 일정수준의 성과를 얻는 것이 시급했겠지만, 향후 어떤 정부가 집권하더라도 인권문제가 해소되지 않은 북한에 대해 포괄적인 안전을 보장하고 수교를 할 수 있겠는가 하는 것은 두고 볼 문제이다. 이번 공동발표문으로 마련된 대화의 장이 오랜 기간 동안 표류하다가 종료되는 경우 이는 결코 시간적 손실만을 의미하지 않는다. 그 기간 동안 북한이 더 많은 핵무기를 만들고 더 많은 핵물질을 생산한다면 나중에는 국제사회의 대북압박이 먹히지 않는 핵강국이 된 북한을 상대해야 할지도 모른다.

결언

9.19 공동발표문은 오랫동안 평화적 핵해결을 기대해온 한국민에게는 ‘메마른 논에 내린 소낙비’와 같은 존재이다. 때문에 비록 핵해결 그 자체는 아니더라도 핵해결을 위한 시발점으로서의 정치적 의미가 크다. 그러나 법적으로 볼 때 공동발표문은 핵대화의 파국을 방지한 중간적 조치(modus vivendi)의 성격이 강하며, 이것을 구속력이 확실한 본 계약으로 승화시키는 것은 6자회담 당사국들의 의지와 노력에 달린 일이다.

때문에 미진한 부분들을 점검하면서 만만하지 않을 차후 협상에 대비하는 자세를 견지하는 것이 중요하다. 1992년 남북한 비핵화공동선과 1994년 제네바핵합의가 유종의 미를 거두지 못했던 과거사를 회상할 때 축배의 잔은 이행협정과 실천이라는 나머지 두 단계가 완료될 때까지 미루는 것이 옳다.

김태우 / 국방연구원 군비통제연구실장

– 뉴욕주립大 정치학박사(핵정책/핵전략 전공)
– 한국국방연구원 책임연구위원, 군비통제연구실장
– 경기대학교 대학원 겸임교수
– 저서 <한국핵은 왜 안되는가?>, <저승바다에 항공모함 띄웁시다>, <미국 핵전략 우리도 알아야 한다>(2003), <주한미군 보내야 하나 잡아야 하나>(2005)
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