세종시문제, ‘이념논쟁’인가 ‘후계전쟁’인가?

I
세종시문제로 정국이 다시 뜨겁게 달아오르고 있다. 이 문제는 단순히 국토개발과 수도권이전문제만이 아니라, 정치적으로 자칫 잘못된 처리로 인해 한나라당이 ‘두나라당’으로 양분될 수도 있다. 민심도 양분되었다. 서울-경기 한강주변의 지역에서는 이명박 대통령의 수정안을 지지한 반면, 충청도를 중심으로 전라, 경상도에서는 대체로 원안을 지지하는 것으로 양분되고 있다. 이렇게 세종시 문제는 親李와 親朴의 정치적 대결과 함께 한강주변과 한강이남의 지역이 세대결을 이루는 지역주의의 대결 등 민심이 분열되면서 정국의 뇌관으로 등장하고 있다.


차기구도의 보장에 대한 불확실성을 감지한 박근혜는 대구·영남표에 충청도 지역을 석권하면 대권에 유리한 고지를 선점할 수 있다는 배수진을 치면서 ‘국민과의 약속과 신뢰’를 캐치프레이즈로 걸고 청와대를 압박하고 있다. 조용히 앉아있다가는 枯死되고 어차피 ‘토사구팽’ 당할 바에서 끝까지 저항할 수밖에 없다는 절박한 인식이다. 여기에 충청도의 맹주로 자처하는 선진당의 이회창과 좌파성향의 야당, 그리고 反MB성향의 좌파시민단체들이 원안고수에 맹렬하게 가세하고 있다.


설상가상으로 세종시 문제는 이념논쟁으로까지 비화하고 있다. 특히 노무현을 중심으로 그 지지세력내에서는 ‘지방 분권화’가 ‘진보’라는 이상한 사고방식에 따라 수도 이전을 주장하고 있다. ‘평균주의’의 변종이다. 평균주의에 본능적으로 우호적인 민노당은 수도이전에 대해 한술 더 떠 수도기능을 전국 곳곳으로 분산시키자고 주장하기도 합니다. 그리하여 세종시 ‘원안고수’가 마치 ‘진보’로 각인되고, 수정안은 ‘보수’로 덧씌워지기도 한다. 이틈에 反정부-반MB-좌파세력은 신바람이 났다. 그들은 야권연대를 통해 반이명박, 반한나라당 전선 구축을 시도하면서 ‘세종시’ 문제로 여권 내 분열을 가중시키고 어부지리를 얻겠다는 전략도 엿보인다.
 
II
문제가 복잡하게 얽혀있을 때는 마치 바둑을 복기하듯이 다시 과거로 되돌아가서 곰곰이 반추해 볼 필요가 있다. 세종시문제의 기원은 봉하마을에서 자살한 전 대통령 노무현의 대못(정치적 유산)으로서 좌파정부시절로까지 거슬러 올라간다.
 
우선 첫 번째, 노무현 전 대통령이 2002년 대선공약으로 들고 나왔고 취임 후 추진했던 행정수도 이전은 수도권 집중이라는 한국사회의 심각한 병폐와 지방 균형발전이라는 문제의식에서 출발한 것으로 (특히 한강이남의) 국민들에게 강한 호소력을 지녔던 것으로 정당한 부문이 없었던 것은 결코 아니다. 그런데 이런 문제의식이 노무현 후보가 대선에서 충청도표심을 승부처로 간파하여 행정수도를 충청도로 이전을 약속하는 정치논리와 결탁함으로써 ‘정략적’ 결정으로 변질된 것이라고 볼 수 있다. 노무현 후보의 수도이전 공약의 전략이 적중하여 충청권에서 이회창 후보를 추적한 결과 대선에서 아슬아슬한 역전의 기쁨을 누렸다.
 
두 번째 문제는 헌법재판소의 행정수도 이전이 위헌판결을 받고 사태는 복잡하게 흘러갔다. 2004년 10월 헌법재판소가 노무현 정부가 추진하던 신행정수도 건설을 위헌이라고 판결한 것이다. 그러자 노무현 정부는 행정수도 이전대신에 정부기관의 일부만을 이전하는 행정기능 중심의 복합도시를 충청권에 건설하기로 계획을 변경해 ‘행정중심복합도시 건설특별법’ 제정을 추진했다. 그리고 한나라당이 나서서 취임초기 노무현 대통령을 탄핵했지만, ‘탄핵의 逆風’으로 정치적 위기에 몰려 2004년 총선에서 패배한 한나라당은 수세 속에서 이 법안에 합의해줌으로써 이 법은 2005년 3월 국회에서 가결됐다. 여당의 법안통과에 동의하는데 핵심역할을 한 인물이 바로 박근혜 전 한나라당 대표(2004.3.23-2006.6.16)였다. 이렇게 해서 세종시 문제는 노무현 좌파정부만의 공약이 아니라 박근혜의 정치적 부담이면서 동시에 대국민 약속으로 자리 잡게 되었다.


이 문제와 관련하여 2005년 당시 전 한나라당 정책위 의장이었던 박세일 한반도선진화재단 이사장의 회고를 들어보자. “무엇을 위한 약속인가. 약속이 국익을 위한 약속인가. 개인의 사익을 위한 약속인가를 깊이 생각해보라. 사람이 잘못된 것이 있으면 고칠 줄 알아야 한다. 그리고 잘못된 이유를 설명하면 된다. 세종시는 해서는 절대 안 되는 문제였다. 그걸 여당이 몰고 야당이 지원해서 여야 합의로 통과되면 나중에 역사가 어떻게 평가할 것인가?”


결국 박근혜가 주기적으로 언급하는 ‘약속과 신뢰’는 한나라당의 당리당략과 함께 박근혜의 私慾과 정치적 失策을 덮으려는 위장용어라는 의미가 내포된다. 실제로, 한나라당 내부의 분란이 있었는데, 결론은 “충청도 표를 의식하여 찬성하지 않을 수 없다”는 박근혜와 당 지도부의 고민에서 잘 나타나 있다. 세종시가 국가이익이나 공익차원에서 고민한 것이 아니라 포퓰리즘에서 좌지우지되었다는 좋은 반증이다.


세 번째 문제로 세종시 문제에 대한 이명박 대통령의 오락가락하는 입장도 검토되어야 한다. 서울시장 시절(2002-2006) 이명박은 행정수도 이전에 강력하게 반대하여 박근혜가 이끄는 한나라당의 당론에 저항한 적이 있었다. 그러나 2007년 대선과정에서 이 후보는 한 표라도 아쉬웠던지 세종시를 ‘명품도시’로 만들겠다고 공약한 바 있다. 2007년 대선시절, 이명박 후보는 박근혜에게 호소하여 선거운동의 지원을 부탁했고 박근혜는 열심히 충청지역을 돌면서 세종시 공약을 재확인했었다. 또 그동안 ‘행정중심복합도시 건설특별법’을 만들고 이를 추진하기 위해 국민적인 공론화과정이 있었다. 
 
III
수정안과 원안을 비교해 보았는데, 평가의 기준으로 수도이전에서 우선적으로 고려해야할 요소로서 다음과 같다. ①장기적인 국가이익(공익=국익), ②인구분산과 국토의 균형발전, ③행정의 효율성 재고, ④통일이후의 수도의 모습 등이다. 이런 요소들을 종합적으로 판단해야하는 고도의 정치적 문제에 속한다. 세종시 문제는 이런 요소들을 충분히 제대로 검토하지 않은 채 포퓰리즘에 입각하여 내린 결과 대혼란이 오고 말았다. 특히 지방분권이 평등주의의 실현이고, 진보의 길이라는 등식으로 찬양되는 주장은 전혀 논리적 근거가 없는 것이다. 도대체 근대국가의 역사상 어느 나라가 행정부 부서를 갈기갈기 찢어서 각 지방에 배치한 경우가 있는지 그 실례를 알고 싶다. 사회주의 국가인 중국이나 러시아도 수도에서 각 행정부서가 있어서 오히려 중앙집중화가 더욱 심화되어있다.


청와대에 들어간 이명박 대통령이 건설토목에서 전문가답게 세종시 문제에 대해 오랫동안 연구 고민한 흔적이 보인다. 원래 서울시장 시절부터 내심으로 행정부 이전을 반대했지만,  언제 무슨 연유로서 세종시 수정안에 집착하게 되었는지는 베일에 쌓여있다.


다만 세종시 수정안이 국민적 공감대를 형성하려면, 대의명분이 축적되어야 되는 바, 수정안 논리의 핵심은 다음과 같다. ① 몇몇 부처의 부분적 행정부서의 이전이 KTX 등 교통기관의 발달로 인해 인구분산의 효과가 크지 않고, 또 행정부의 효율성을 떨어뜨리기 때문에 해서는 안 된다는 점이다. ② 북한급변사태에 직면한 통일시대의 대한민국 수도이전을 한다면 南進이 아니라 北進이 올바른 방향이라는 점이다.


행정수도를 南進, 즉 충청권으로 옮기는 것은 기본적으로 ‘분단 고착적’인 발상으로 통일에 대한 대비와는 거리가 멀다. 통일이 되더라도 행정수도를 충청에 그대로 둘 수 없다. 그 때 가서 행정수도를 다시 옮겨야 한다는 논리다. 자유통일을 눈에 두고 행정수도의 분할정책은 시기상조이며 방향에서 남진정책은 시의적절하지 못하다. 여기에 막대한 재정난을 감수하는 것은 일종의 낭비로서 오히려 현시점에서는 북한의 급변사태에 대비하여 인적 및 물적 대응책이 더욱 필요한 시점이다. ③ 그 대안으로 경제, 교육 복합도시를 건설하여 실제적으로 일자리를 창출할 수 있게 해 주겠다는 것이다.


그러나 이 세 가지 논리는 모두 나름대로 약점을 지니고 있다. ①의 논리에 대한 반박으로는, 우선 부분적인 행정수도 이전이 장기적으로 볼 때 인구분산의 효과가 적지 않으며, 또 행정의 효율성을 떨어뜨린다고 하더라도 지방 균형발전을 위해서는 다소의 효율성 저하를 감수해야 한다는 지적이 있다. 보다 근본적으로 독일과 미국처럼 다른 나라의 경우 행정수도 이전이 효율성을 떨어뜨린다는 주장은 경험적으로나 규범적으로 반드시 올바른 것은 아니라는 것이다. 예를 들어, 독일의 수도 본과 베를린의 수도분할이 실패한 것이 아니라는 것이다. 또 한국은 이미 논산 계룡대에 육군본부를 이전하여 불편과 비효율의 고통을 감수하고 있다는 점이다.


②의 논리에 대한 반박으로 도대체 언제 통일이 되는가에 대한 의문이다. 실제로, 중국은 김정일의 사후 북한의 급변사태에 대해서 철저히 대비하는 한편, 남한에 의한 흡수통일에 완강히 저항하면서 북한에 대한 통제력을 더욱 강화하고 있다. 이런 시점에서 자유통일은 가당치 않다는 지적도 있다. 


③에 대한 논리의 반박으로서 인프라도 구축되지 않은 충청도의 허허벌판 논두렁에 어느 기업과 교육기관이 신바람이 나서 흔쾌히 가는 가에 대한 의문이다. 어느 기업인은 “수정안이 대기업에 파격적인 토지활인을 유인책으로 제시한 것은 그만큼 세종시의 메리트가 별로 없다는 반증”이라고 토로한다. 한국의 경우, 도시건설의 촉진은 서유럽의 자본주의 발달사와는 달리 위로부터의 개혁 즉 公權力이 주도했다는 점이다. 『신동아』(신동아, 2010.2월호)에서 밝혀진 原案에 따르면, 세종시에는 기획재정부, 국토해양부, 환경부, 농림수산식품부, 교육과학기술부, 문화체육관광부, 지식경제부, 보건복지부, 노동부 등 9개 부처가 온다. 9개 부처는 300조원에 달하는 정부 예산을 대부분 집행하고 중요한 인허가권을 행사한다. 기업경영에 커다란 영향력을 행사한다, 결국 세종시로 본사를 옮기거나 사무소를 낼 수밖에 없다. 원안대로 부처 이전시 전국 30대 기업 대부분은 세종시에 어떤 형태로든 입주하는 것으로 나왔다.” 따라서 세종시 원안 추진시 수정안보다 더 많은 대기업이 들어올 수 있는 것으로 나타났다.
 
원안의 주장을 요약한다면 다음과 같다. 「행정수도 분할은 행정의 효율성의 차원에서 바람직하지는 않다는 점은 인정한다. 어느 정도의 불편과 비효율을 감수할 수도 있지 않는가?  이것이 기왕에 법안으로 통과되고 무수한 논의를 거친 이상, 도시개발이 진척되고 있는 이상, 대국민 약속이므로 실천에 옮겨야한다. 행정부처의 이전으로도 지역경제의 활성화에 도움이 되고 기업이나 교육기관의 유치에 어려움이 없다. 행정수도가 왜 서울에만 있어야 하나?」


IV
국가의 백년대계와 행정의 비효율성 재고라는 이명박 대통령의 수정안에 대한 진정성에도 불구하고, 수정안에 담겨진 정치적 의미를 배제할 수 없다는 점이다. 대부분의 수많은 법안들은 일종의 정치행위로서 정치적 내지 정략적 의도가 내포하고 있지 않다고 부인하기 어렵다. 수정안의 숨겨진 의도로서 ④ 親李그룹의 당내 헤게모니 장악과 후계구도와 연관된 ‘박근혜 죽이기’라는 점에서 세종시 수정안이 추진되는 것이 아닌가 하는 정가의 짙은 의혹이 바로 그것이다. 그런 의심을 살 수밖에 없는 것이 의도적이던 아니던 간에 수정안 그 자체는 박근혜가 한나라당대표였을 시절에 통과된 것이기에 수정안은 과거 박근혜의 당내 지도력에 정치적 책임을 묻는 것으로 당연히 박근혜에 대한 정치적 타격을 줄 수밖에 없기 때문이다. 그 때문에 그런 기미를 예민하게 포착한 박근혜는 ‘원안+알파’라는 등식으로 완강하게 저항하는 것이라고 볼 수도 있다. 그리하여 수정안의 성패 여하는 이명박 세력과 박근혜 세력간의 ‘退路가 없는 외통수 싸움’이 되고 말았다.


이제 이명박과 박근혜의 은원-라이벌관계는 뿌리가 깊어서 불신의 골이 너무 깊이 패였다. 兩者는 정치적으로, 성격적으로, 또 취미에서도 닮은 점이 거의 없다. 멀리 행정수도이전에서 벌어진 입장의 차이에서부터 대선과정에서 보여준 김경준-BBK사건의 공방전, 2008년 봄 공천에서 친박세력 제거, 박사모의 친이 낙선운동으로 강기갑의 당선, 서청원의 구속, 촛불시위 이후 불법좌익반정부세력에 대해서 박근혜의 우호적 언행 등에서 보았듯이 사사건건 양자는 대립의 칼날을 세웠다. 여기에 친이와 친박계열은 각각 主君의 세력을 등에 업고 정책적으로 또 감정적으로 대립해 왔다. 박근혜와 이명박이 서로 주고 받은 ‘강도론’의 해프닝은 양자의 감정의 골이 얼마나 깊은가를 잘 웅변해 주고 있다. 아무리 박근혜가 한나라당에서 이명박 정부가 들어서는 과정에서 ‘정치적 박해’(?)를 받았다고 해도, 촛불시위 이후의 그간의 그녀의 행적으로 볼 때 당과 정국을 안정화시키는 데 거의 기여하지 못했다. 私利私慾을 넘어서서 자신의 이권이나 이해관계를 초월하지도 못했고 결국 충성스런 친박연대의 그룹들을 챙기는 파벌주의(Factionalsim)과 보수정치(Boss Politics)이상의 수준높은 정치력을 국민들에게 선보이지 못했다. 결국 박근혜는 대권을 노리는 제2인자가 갖추어야할 인내심의 고상한 품격과 신중한 절제력의 가이드라인을 이미 넘어섰다고 보아야한다.
 
이명박 대통령은 청와대의 면담에서 박근혜에게 수정안에 대해 자세한 설명을 했으나 그녀의 반응은 묵묵부답(黙黙不答)이었다. 나중에 알고 보니 설득에는 실패한 것이다. 수정안에 찬성한 줄 착각한 것이었다. 박근혜가 수정안을 거절하면서 수정안은 정치색깔로 변질된다. 가장 큰 의문점은 “이명박과 친이그룹은 박근혜에게 권력을 넘겨주기 싫기에 그 前哨戰으로서 세종시 수정안을 들고 나와서 戰列과 隊伍를 정비하는 등 火力을 시험하고 있다고 보아야할 것”인가의 여부다. 세종시 문제는 이제 단순한 수도이전이 아니라 이명박 이후의 ‘후계전쟁’이라는 새로운 정치투쟁으로 발전하고 있는 것이다.
 
V
해결방안으로 국민투표가 제시되고 있는데, 우선 헌법상에서 세종시 문제가 대통령이 국민투표에 부칠 사항인가의 여부이다. 이것은 헌법 제72조에 의거해 국민투표를 붙이는 방안이다. 헌법 제72조는 “대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다”고 규정하고 있다. 그러나 세종시는 국가안위에 관한 사항이 아니기에 국민투표에 해당 사항이 아니라는 주장이 강하게 제기되어서 위헌 소지가 있다. 국민투표의 결과를 국회가 겸허하게 수용하는 가도 미지수다. 그렇지만 친이계열에서 국민투표 안이 유력시하게 거론되고 있다. 만약 수정안에 대한 찬반 투표를 실시하면 팽팽한 接戰이 예상되고 있기에 이명박 정부의 정치적 부담감은 적은 것이 아니다. 수정안이 부결되었을 경우, 박근혜에게 권력의 중심이 이동하면서 레임덕 현상이 빨리 올 수도 있기 때문이다.


국민투표가 아니면 한나라당의 黨論을 변경해야하는데 이것도 용이한 일이 아니다. 친박연대는 “토론은 하지만 표결은 못한다”고 결사적으로 항전의지를 밝히고 있다. 친박의원들을 한 명씩 설득하여 빼내와야한다. 그러면 친박연대와 갈등의 골은 커질 것이고 그 성과여부에 관계없이 부작용이 있을 것이다.
 
가장 바람직한 것은 박근혜와 이명박의 단독회동으로서 結者解之하는 방식이다. 그러나 양자 회담도 이유를 알 수 없지만 무산되었다. 만남에서 서로의 전제조건에 정치적 부담을 느꼈을 것이다. 박근혜에게 청와대로 가는 길은 2002년 김정일을 만나러 방북했던 것보다 더 심적으로 멀게 느껴지며, 또 이명박 대통령이 박근혜에게 향하는 심정은 김정일에게 작년 여름에 제안한 그랜드 바게인(Grand Bargain)이란 통 큰 일괄협상안을 제시한 것보다 더 인색하게 느껴지는 것은 필자만의 생각일까?


※외부 필자의 칼럼은 본지의 편집방향과 일치하지 않을 수도 있습니다.

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