유엔 안보리 결의안과 유엔헌장 7장

※편집자 주 = 북한이 9일 오전 핵실험에 성공했음을 알리는 성명을 발표하고 유엔 안전보장이사회가 대북 결의안 문건 작성 작업을 본격화함에 따라 결의안의 최종 내용에 관심이 집중되고 있습니다.

현재 무력사용을 가능케하는 조항을 포함해 유엔헌장 7장을 포괄적으로 원용하자는 미.일과 7장 중 경제제재 조항만 적용하자는 중국과 러시아가 입장을 굽히지 않고 있지만 어떤 형태으로든 ‘유엔 헌장 7장’이 원용될 것이 분명해 보이는 상황입니다.

안보리의 대북 결의안 마련 작업을 계기로 헌장 7장의 의미와 내용, 헌장 7장의 적용대상, 안보리의 대북 핵 관련 결의ㆍ성명, 안보리가 현재 유지하고 있는 제재조치를 정리해 봅니다.

유엔 헌장의 핵심이 바로 7장이다.

헌장 7장을 통해 유엔의 핵(核)인 안보리가 ’평화의 수호자’ 역할을 자임하게 되며 7장이 위임한 권능에 따라 어떠한 행위가 ’평화에 대한 위협’인지, ’평화의 파괴’인지, ’침략 행위’인지 여부를 판단하고 그에 상응하는 조치를 취한다.

7장 중에서도 가장 핵심적인 조항은 국제 평화와 안보를 복원하기 위한 ’군사적 조치’의 국제법적 근거인 42조이다.

사실 유엔은 42조의 ’문서 상’ 내용을 현실화하는 ’집행기구’의 역할을 하기 위해 만들어졌다고 해도 과언이 아니다.

유엔 역시 2차 대전이후 미ㆍ러를 중심으로 “이러한 비극의 재발을 원천 봉쇄하자”는 대의를 그 태생적 근원으로 하고 있다.

’하나에 대한 위협은 곧 전체에 대한 위협’이라는 ’집단안보(Collective security)’의 성격을 띤 이러한 구상은 한 국가가 다른 국가를 침략하는 것은 그 자체 만으로 국제사회의 평화를 해치는 행위에 다름없다고 규정하고 있다.

한 걸음 더 나아가 안보리가 합의 하에 취하는 행동은 ‘헌장 25조’에 따라 유엔 회원국이 모두 이행해야 할 의무를 지닌다.

이러한 맥락에서 봤을 때 현재 안보리에서 논의되고 있는 대북 결의안에 ’헌장 7장 하에서’라는 문구가 들어가고 안 들어가고의 차이는 상당히 크다.

아울러 헌장 7장을 원용하는 결의안은 사실상 국제법에 준하는 만큼 앞으로 북한에 대한 미국과 일본 등 주요 국가들의 제재를 더욱 공고하게 뒷받침하게 된다.

또한 직접 당사국인 한국도 유엔을 탈퇴할 의사가 없는 한 결의안이 요구하는 제재를 따를 의무에서 벗어날 명분이 없어지기 때문에 헌장 7장 원용의 의미는 그만큼 심대하다고 볼 수 있다.

따라서 우리 정부는 중국.러시아와 마찬가지로 최소한 무력제재를 가능케 하는 헌장 7장 42조는 배제되기를 기대하는 모습이다.

◇헌장 7장 전문 및 관련 조항.

▲제 39조 = 안보리는 평화에 대한 위협, 평화의 파괴 또는 침략행위의 존재를 결정하고, 국제평화와 안전을 유지하거나 이를 회복하기 위하여 권고하거나, 또는 제 41조 및 제 42조에 따라 어떠한 조치를 취할 것인지 결정한다.

▲제 40조 = 사태의 악화를 방지하기 위하여 안보리는 제 39조에 규정된 권고를 하거나 조치를 결정하기 전에 필요하거나 바람직하다고 인정되는 잠정조치에 따르도록 관계 당사자에게 요청할 수 있다.

이 잠정조치는 관계 당사자의 권리, 청구권 또는 지위를 해하지 아니한다. 안보리는 그러한 잠정조치의 불이행을 적절히 고려한다.

▲제 41조 (경제제재)= 안보리는 그의 결정을 집행하기 위하여 병력의 사용을 수반하지 아니하는 어떠한 조치를 취하여야 할 것인지를 결정할 수 있으며, 또한 유엔에 대해 그러한 조치를 적용하도록 요청할 수 있다.

이 조치는 경제관계 및 철도, 항해, 항공, 우편, 전신, 무선통신 및 다른 교통통신수단의 전부 또는 일부의 중단과 외교 관계의 단절을 포함할 수 있다.

▲제 42조 (무력제재) = 안보리는 제 41조에 규정된 조치가 불충분할 것으로 인정하거나 또는 불충분한 것으로 판명되었다고 인정하는 경우에는, 국제평화의 안전의 유지 또는 회복에 필요한 공군, 해군 또는 육군에 위한 조치를 취할 수 있다.

그러한 조치는 유엔의 공군, 해군 또는 육군에 의한 시위, 봉쇄 및 다른 작전을 포함할 수 있다.

▲제 43조 =

1항 = 국제평화와 안전의 유지에 공헌하기 위해 모든 유엔 회원국은 안보리의 요청에 의해, 그리고 하나 또는 그 이상의 특별 협정에 따라, 국제평화와 안전의 유지 목적상 필요한 병력, 원조 및 통과권을 포함한 편의를 안보리에 이용하게 할 것을 약속한다.

2항 = 그러한 협정은 병력의 수 및 종류, 그 준비 정도 및 일반적 배치와 제공될 편의 및 원조의 성격을 규율한다.

3항 = 그 협정은 안보리의 발의에 의해 가능한 한 신속히 교섭돼야 한다. 이 협정은 안보리와 회원국간에 또는 안보리와 회원국 집단 간에 체결되며 서명국 각자의 헌법 상의 절차에 따라 동 서명국에 의해 비준돼야 한다.

◇유엔 회원국의 안보리 결의 이행의무에 관한 조항.

▲제 25조 = 유엔 회원국은 안보리의 결정을 이 헌장에 따라 수락하고 이행할 것을 동의한다.

▲제 48조 =

1항 = 국제평화와 안전의 유지를 위한 안보리의 결정을 이행하는 데 필요한 조치는 안보리가 정하는 바에 따라 유엔 회원국의 전부 또는 일부에 의해 취해진다.

2항 = 그러한 결정은 유엔 회원국에 의해 직접적으로 또한 유엔 회원국이 그 구성국인 적절한 국제기관에 있어서의 이들 회원국의 조치를 통해 이행된다.

유엔 헌장의 핵심 파트라고 할 수 있는 헌장 7장은 39조부터 43조까지 총 5개 조항으로 구성돼 있다.

헌장 7장은 유엔이라는 이름 하에 국제사회가 취할 수 있는 가장 강력한 조치들을 담고 있기 때문에 적용 요건이 엄격하다.

7장의 첫 조항인 39조는 7장 원용 요건으로 ’평화에 대한 위협’, ’평화의 파괴’, ’침략행위의 존재’라는 세 가지 경우를 나열하고 있다.

이 세 가지 요건 중 하나를 충족시킨다고 안보리가 판단하게 되면 안보리는 크게 두 가지 선택방안을 갖는다.

그 하나는 헌장 7장 전체를 원용하는 것으로, 이 경우 결의안은 ’헌장 7장 하에서(Acting under Chapter 7)’라는 문구로 시작된다.

그동안의 사례에 비추어 보면 주로 ’전면적인 제재’, ’대테러(Counter Terrorism)ㆍ비확산(Non-prolilferation)’, 그리고 평화유지군(PKO) 파견 등을 결의할 때 헌장 7장 전체를 원용했다.

구체적인 예로는 콩고민주공화국에 대한 결의(1533호), 수단에 대한 결의(1591호), 대량살상무기의 비확산에 대한 결의 (1540호) 등이 있다.

다음으로는 헌장 7장을 부분 원용하는 것으로, 이 경우 안보리는 보다 구체적으로 ’헌장 7장 하 00조에 따라(Acting under Article 00 of Chapter 7)’라는 표현을 쓴다.

지난 7월 채택된 ’이란 결의(1696호)’는 구체적으로 40조를 명기하고 이란의 우라늄 농축 및 재처리 활동 중단을 요구했다. 아울러 이란이 이 결의가 촉구하는 의무를 이행하지 않는 경우 41조가 언급하는 ’적절한 조치’를 취할 의사가 있음을 적고 있다.

그러나 반드시 특정 조항의 언급이 필요한 것은 아니다.
예를 들어 1990년 걸프전의 신호탄이 된 678호는 7장은 원용하되 결의안 2항에서 “회원국들이 필요한 수단을 취할 수 있도록 권한을 부여한다(authorize member states to use all necessary means)”고 말해 군사조치 조항인 42조를 언급하지 않고 우회했다.

그러나 사실상 이 표현은 42조의 효과를 낸 것과 다름없었다.

이처럼 딱부러지게 어떤 조항을 원용한다고 밝히지 않고 우회적으로 언급하는 사례도 상당하며 이러한 경우는 대부분 안보리 이사국간 42조 원용 여부에 합의하지 못하고 타협을 본 데서 비롯된다.

가까운 예로 대북 결의인 1695호도 39조에서 언급하고 있는 ’평화에 대한 위협’ 등을 명시하지 않고 “핵무기 등의 확산이 국제 평화와 안보에 대한 위협을 구성한다”는 식으로 우회적으로 언급하고 있다.

적용절차는 어떻게 될까.

안보리가 어떤 국가의 행위(예를 들자면 북한의 핵실험)가 제 39조의 7장 원용 요건인 ’평화에 대한 위협’, ’평화의 파괴’, ’침략행위의 존재’ 등 총 세 가지의 경우 중 하나에 해당한다고 판단한다고 가정을 해보자.

이럴 경우 안보리는 헌장 7장을 원용하면서 동시에 40조를 원용할 수 있다. 제 40조는 사실상 ’과도조치’로서 실질적인 제재 단계인 제 41조와 제 42조로 넘어가기 직전 단계다.

결의안에 제 40조를 원용하면 주로 “~ 한 조치를 취하지 않는다면 제 41조(혹은 제 42조)로 넘어간다”는 표현이 담긴다. 대개는 분쟁의 초기 단계에서 이러한 조항을 원용한다.

제 41조는 무력을 동반하지 않는 제재 조치, 그리고 제 42조는 무력을 동반하는 조치를 규정하고 있다. 유엔 역사 상 제 42조는 유엔의 설립 취지와는 달리 거의 원용된 사례가 없으며 앞으로도 원용될 가능성은 별로 없을 것으로 평가된다.

제 42조는 사실상 ’사문화’된 조항으로서 ’상징적’ 의미가 더 크다고 하겠다.

일단 안보리가 41조를 원용해 제재에 착수하면 제재 위원회(Sanctions Committee)가 발족된다.

이어 이 위원회는 회원국들이 결의안에 따른 제재 의무를 충실히 이행하고 있음을 증명하는 보고서를 수집하고 검토하는 역할을 수행한다. 즉 유엔 회원국들의 제재 의무를 모니터링하는 것이다.

헌장 7장의 마지막 조항인 제 43조는 애당초 유엔의 목표였던 ’유엔군’의 구성요건을 기술하고 있다.

43조에 따르면 모든 UN 회원국은 안보리의 요청에 의해 ’하나 또는 그 이상의’ 특별협정에 따라 병력을 제공하게 된다.

이 조항은 1950년 한국전 당시 유엔이 처음이자 마지막으로 ‘유엔군’을 만드는 데 적용됐다.

그러나 43조 역시 한국전을 제외하고는 적용된 사례가 없다고 봐도 무방할 정도로 사문화된 조항이다.

현재까지 안보리가 북한의 핵 프로그램에 대해 표명한 공식적인 입장은 크게 결의와 의장성명으로 나뉜다.

안보리가 내놓는 공식 문서의 ’구속력’을 따져보자면 ‘언론성명’ → ’의장성명’ → ’결의’ 순으로 ‘결의’가 가장 강하다.

안보리 결의는 법적 구속력을 가진다. 즉 안보리가 결의를 채택하면 이는 사실상 입법 행위와 마찬가지인 것이다. 이에 비해 의장성명은 ’정치적 행위’에 가까운 것으로 엄밀하게 말하면 법적 구속력은 없다.

결의와 의장성명 모두 안보리 이사국 15개국의 합의를 통해 도출된 문서기 때문에 국제사회의 의지가 반영됐다는 공통점이 있지만 합의된 내용을 실천하고자 하는 국제사회의 의지의 강도에는 차이가 있는 것이다.

바꿔 말하면 안보리가 결의와 의장성명 둘 중 어느 것을 택하는 지, 또 얼마 만큼의 간격을 두고 결의나 의장성명을 발표하는 지에 따라 국제사회가 북한을 어느 정도의 위협으로 받아들이는지 가늠할 수 있는 일종의 리트머스 시험지의 역할을 한다고 해석할 수 있다.

언론성명은 관례상 15개 이사국이 의장에게 권한을 위임, 토의된 내용을 정리해 언론에 발표하는 수준에 그치는 것이라 큰 의미는 없다.

◇다음은 북한 핵 및 미사일에 대한 안보리 결의 및 의장성명.
▲ 북한 핵 관련 ’결의’

– 결의 제 825호 (1993년 5월 11일 만장일치로 채택) = “북한의 핵확산금지조약(NPT) 탈퇴 선언에 대한 재고 및 NPT 의무이행 재확인 요청(call upon), 북한의 국제원자력기구(IAEA) 안전조치협정 준수 요청(call upon).

– 결의 제 1695호 (2006년 7월 15일 만장일치로 채택) = 북한 미사일 발사를 규탄(condemn), 역내ㆍ외 평화, 안정, 안보를 위태롭게 하는 행위임을 확인.

북한에 탄도미사일 프로그램 관련 모든 활동 중단 및 유예 약속 재확인 요구(demand), 각국에 북한에 대한 미사일 및 관련 물자, 자금의 이전 방지와 북한으로부터 미사일 및 관련 물자 조달 방지 등을 요청(require). 6자회담 지지 및 조속한 재개 요청.

▲북한 핵 관련 ’의장성명’

– S/PRST/1994/13 (1994년 3월 31일) = 북한-IAEA간 NPT 안전조치협정 이행을 위해 북한에 IAEA의 사찰활동을 허용할 것 촉구.

– S/PRST/1994/28 (1994년 5월 30일) = IAEA 안전조치협정의 중요성 강조. 영변 원자로에 대한 IAEA의 사찰 이행 위한 북-IAEA간 협의 촉구.

– S/PRST/1994/64 (1994년 11월 4일) = 미국-북한 간 1994년 제네바 합의가 한반도 비핵화 및 역내 평화와 안전 유지에 기여하는 긍정적 조치임에 주목. 북한이 제네바 기본 합의에서 NPT 당사국으로 남겠다고 결정한 데 주목. IAEA에 대해 기본 합의에 대한 동결 감시조치 요청.

– S/PRST/2006/41 (2006년 10월 6일) = 핵실험 계획을 천명한 북한의 10월 3일자 성명에 대한 우려 표명, 핵실험 취소 촉구. 핵실험 강행시 국제평화와 안전에 위협을 구성하며 안보리가 헌장상 책임에 부합하게 행동할 것임을 언급.

안보리는 결의를 통해 제재 착수의 근거를 도출하고 결의를 통해 제재의 ’종료’를 선언한다.

다시 말해 일단 제재 결의가 채택되면 안보리 15개국이 상황이 ’안정 수준’에 달해 평화가 복원됐다고 판단을 내리기 전까지는 제재가 지속된다는 것이다.

결국 북한에 대해 제재 결의가 채택되는 상황을 가정해 봤을 때 제재로부터 북한이 벗어나는 방법은 핵 프로그램을 전면 포기하고 IAEA의 사찰을 허용하는 것 외에는 뾰족한 수가 없다.

과거의 경험에 비추어 보면 이러한 안보리 제재의 특성 덕분에 안보리의 제재가 상당한 효과를 거둘 것으로 예상해 볼 수 있다.

실제로 안보리 역사상 가장 엄격하고 가장 길게 지속되고 있는 대이라크 제재의 경우 사실상 이라크 경제를 고사 상태로 몰고가는 결과를 낳았다.

이로 인해 국제사회의 일각에서는 제재의 부담이 독재자 사담 후세인이 아닌 무고한 이라크 시민들에게 전가된다는 이유로 반대 여론이 일기도 했다.

그만큼 안보리 제재의 파장이 크다는 점을 방증하는 것이다. 대북 제재가 오래 지속될 경우 이미 어려운 북한 경제를 더 옭아매 북한 경제가 붕괴할 가능성도 배제할 수 없다.

다음은 현재까지 유지 중인 유엔의 제재 조치 및 대상국과 안보리가 헌장 7장을 원용한 결의를 채택한 대상국.

◇안보리의 현행 제재조치

▲이라크(1990) = 무기금수 (포괄적 경제제재는 2003년 5월 해제)
▲소말리아(1992) = 무기금수.
▲라이베리아(1992) = 무기금수, 다이아몬드 원석 금수, 제재대상자 여행 금지 및 자산동결 (원목 금수는 해제)
▲르완다(1994) = 무기금수.
▲시에라리온(1997) = 무기금수, 비정부군 입국 및 통과 금지 (석유 및 다이아몬드 원석 금수는 해제)

▲아프간(1999) = 탈레반 및 알 카에다 자산 동결, 무기금수, 여행금지 (항공운항 금지는 해제)
▲콩고민주공화국(2003) = 무기금수, 제재 대상자 여행금지 및 자산동결.

▲코트디부아르(2004) = 무기금수, 제재대상자 여행금지 및 자산동결.
▲수단(2004) = 무기금수(다푸르 지역), 제재대상자 여행금지 및 자산동결.
▲레바논(2005) = 제재대상자 여행금지 및 자산동결 (하리리 전 총리 피살사건 관련)

◇ 유엔 역사를 통틀어 안보리가 헌장 7장을 ’원용’한 사례.
◇유엔 역사상 안보리가 헌장 7장을 원용한 사례(26개국)

▲팔레스타인(1948) ▲한국(1950) ▲콩고(1961) ▲로디지아(1966) ▲남아공(1977, 1995) ▲포클랜드(1982) ▲이란ㆍ이라크(1987) ▲이라크(1990~2002) ▲구 유고(1991~2002) ▲소말리아(1992~1994, 2001~2002) ▲리비아(1992~1994,1998) ▲라이베리아(1992~1993, 2001~2002) ▲아이티(1993~1994) ▲앙골라(1993, 1997~2002)

▲르완다(1994~1995, 1998, 2000, 2002) ▲수단(1996, 2001, 2004) ▲자이르(1996) ▲알바니아(1997) ▲시에라리온(1997~2002) ▲콩고 민주공화국(1999~2002) ▲동티모르(1999~2002) ▲아프가니스탄(1999~2002) ▲이디오피아/에르트리아(2000) ▲코트디부아르(2004) ▲레바논(2005) /연합

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